تنش‌ها تجاری در راه است؛

از تعرفه‌های ترامپ تا توافق ترنبری؛ آینده مبهم تجارت آمریکا و اروپا در ۲۰۲۶

با بازگشت دونالد ترامپ به کاخ سفید در سال ۲۰۲۵، سیاست تجاری تهاجمی آمریکا با محور تعرفه‌ها، اتحادیه اروپا را به توافقی نابرابر کشاند؛ توافقی که اکنون در سایه بی‌اعتمادی، اختلافات مقرراتی و ملاحظات امنیتی، آینده روابط تجاری دو سوی آتلانتیک را با ابهام جدی مواجه کرده است.

کد خبر: ۲۱۱۰۲۰۹

۱۰ دی ۱۴۰۴

دونالد ترامپ پس از ورود به کاخ سفید در ژانویه ۲۰۲۵، سیاست تجاری‌ای را آغاز کرد که ظاهراً هدف آن کاهش کسری تجاری آمریکا با شرکای اصلی، از جمله چین و اتحادیه اروپا، از طریق اعمال تعرفه بر کشور‌های دارای مازاد تجاری، کاهش واردات و تشویق بازگرداندن تولید صنعتی به داخل ایالات متحده بود.

انگیزه اصلی این موج عظیم اقدامات تعرفه‌ایِ مغایر با مقررات سازمان تجارت جهانی، امنیت اقتصادی ــ و در نهایت امنیت ملی ــ بود؛ آن‌گونه که آمریکا آن را تعریف می‌کند. ترامپ در فرمان اجرایی دوم آوریل موسوم به «روز رهایی»، که طی آن تعرفه‌های تنبیهی علیه شرکا اعمال شد، به‌صراحت اعلام کرد:

امنیت ملی و منطق تعرفه‌ای دولت ترامپ

«کسری‌های تجاری مزمن، پایه صنعتی ـ دفاعی را تهی کرده و آن را به دشمنان خارجی وابسته ساخته است.»

اگرچه چین به‌عنوان تهدید اصلی برای هژمونی آمریکا تلقی می‌شد، اما ایالات متحده نارضایتی خود از اتحادیه اروپا را نیز پنهان نکرد؛ اتحادیه‌ای که به تعبیر همیشگی و به‌اصطلاح شیک ترامپ، برای «سرکیسه کردن ما» ایجاد شده است.

نادرستی تاریخی این ادعا موضوع بحث نیست. آنچه اهمیت دارد، برداشت ذهنی است؛ این تصور که چین و اتحادیه اروپا با ایجاد مازاد‌های تجاری غیرقابل‌قبول [۱]و در مورد اروپا، با مقررات‌گذاری افراطی، از سخاوت آمریکا سوءاستفاده کرده‌اند.

بی‌اعتنایی به نهاد‌های فراملی و نظم حقوقی

انزجار ترامپ از نهاد‌های فراملی ــ که اتحادیه اروپا نمونه بارز آن است ــ و بی‌اعتنایی او به حقوق داخلی و بین‌المللی، در ماه‌های نخست ریاست‌جمهوری‌اش آشکار بود. آمریکا از چندین نهاد بین‌المللی از جمله سازمان جهانی بهداشت و توافق اقلیمی پاریس خارج شد، آژانس توسعه بین‌المللی آمریکا (USAID) را منحل کرد، بودجه چندین نهاد سازمان ملل را قطع نمود و علیه اعضای دیوان کیفری بین‌المللی تحریم‌هایی اعمال کرد؛ همگی به نام استثناگرایی آمریکایی.

اینجا جای پرداختن به حمایت نظامی بی‌قیدوشرط آمریکا از ویرانی غزه و کشتار هزاران غیرنظامی بی‌گناه، ربایش شهروندان از خیابان‌های آمریکا توسط اداره مهاجرت و گمرک، یا ترور ماهیگیران در آب‌های بین‌المللی کارائیب نیست. کمبود نسبی اعتراض به این اقدامات، بازتاب جهانی است که متأسفانه آنها را اکنون در چارچوب «هنجار» می‌بیند. نکته‌ای که باید بر آن تأکید شود این است که بی‌اعتنایی خشونت‌بار ترامپ به نظم بین‌المللی مبتنی بر قواعد ــ نظمی که خود آمریکا تا حد زیادی آن را بنا کرده ــ در سیاست تجاری این کشور نیز بازتاب یافته است. ویلیام شایرر به‌خوبی این الگو را تشخیص می‌داد.

فشار تعرفه‌ای و تولد توافق ترنبری

اتحادیه اروپا که در آوریل ۲۰۲۵ با تهدید تعرفه سراسری ۳۰ درصدی بر صادرات خود به آمریکا (و ۱۰۰ درصدی بر داروها) و سهمیه‌های محدودکننده برای خودرو و فولاد مواجه شده بود، سرانجام تحت فشار، در ژوئیه ۲۰۲۵ با ایالات متحده به یک توافق چارچوبی دست یافت؛ توافقی موسوم به «توافق ترنبری» که نام خود را از زمین گلف ترامپ در اسکاتلند، محل امضای آن، گرفته است.

خواننده عزیز، من او را به یک چوب راندم.

ترنبری یک معاهده حقوقی نیست، بلکه یک بیانیه سیاسی است. اتحادیه اروپا تعهد کرد تعرفه‌های خود بر تمامی کالا‌های صنعتی آمریکا و برخی محصولات کشاورزی منتخب را حذف کند، استاندارد‌های خودرویی آمریکا را به رسمیت بشناسد، در حوزه هوش مصنوعی، تأمین نیمه‌رسانا‌ها و مازاد ظرفیت فولاد همکاری کند، موانع فنی صادرات گوشت خوک و لبنیات آمریکا را برطرف سازد و درباره قواعد جدید مبدأ برای تجارت دوجانبه مذاکره کند؛ قواعدی که ظاهراً هدف آنها کاهش سهم قطعات و ارزش افزوده چینی در صادرات اتحادیه اروپا، مانند فولاد، خودرو و فناوری اطلاعات، است.

تعهدات بحث‌برانگیز اتحادیه اروپا

اتحادیه اروپا همچنین تعهد داد طی سه سال آینده دست‌کم ۶۰۰ میلیارد دلار در تولید صنعتی آمریکا سرمایه‌گذاری کند و حداقل ۷۵۰ میلیارد دلار انرژی از آمریکا خریداری نماید، به‌علاوه ۴۰ میلیارد دلار نیمه‌رسانا و مقداری نامشخص تسلیحات. اتحادیه اروپا صلاحیت حقوقی برای تعهد به هیچ‌یک از این موارد را ندارد و توضیح داد که این ارقام بر اساس برداشت آن از نیات موجود صنعت تنظیم شده‌اند.

در مقابل، آمریکا پذیرفت پس از آغاز روند قانون‌گذاری اتحادیه اروپا برای حذف تعرفه‌های صنعتی، تعرفه واردات کالا‌های اروپایی را در سطح ۱۵ درصد تثبیت کند. همچنین آمریکا متعهد شد با تعیین سهمیه‌هایی برای فولاد، آلومینیوم و خودرو، نوعی ثبات ــ البته با هزینه ــ ایجاد کند و در قالب یک توافق کامل، حذف متقابل تعرفه‌ها («صفر در برابر صفر») را برای محصولات دارویی، صنایع هوایی و ــ با ابهام کمتر ــ برای شراب و نوشیدنی‌های الکلی فراهم سازد.

این توافق به‌شدت مورد انتقاد قرار گرفت؛ هم به دلیل نابرابری و هم به‌سبب نقض حقوق سازمان تجارت جهانی، به‌ویژه مواد یک و دو موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (گات)، که افزایش تعرفه‌های تعهدشده یا تبعیض میان کشور‌ها را ممنوع می‌کند.

ثبات نسبی، بهای سیاسی

با این حال، اتحادیه اروپا که خود را ضعیف می‌دید، احساس می‌کرد در برابر گزینه تعرفه سراسری ۳۰ درصدی، انتخاب دیگری ندارد. تعرفه ۱۵ درصدی نوعی ثبات نسبی به تجارت اتحادیه اروپا و آمریکا بازگرداند. صادرکنندگان در حال تطبیق هستند و با تعرفه‌هایی کمتر از رقبایی، چون چین، سوئیس، هند یا برزیل مواجه‌اند. اتحادیه اروپا همچنین ــ شاید ساده‌لوحانه ــ این توافق را بهای حفظ آمریکا به‌عنوان متحد در جنگ روسیه علیه اوکراین تلقی کرد. تعهد به خرید تسلیحات آمریکایی نیز باید در همین چارچوب دیده شود.

اما این تعهدات، مفهوم «خودمختاری راهبردی» اتحادیه اروپا در سال ۲۰۲۵ را زیر سؤال می‌برد؛ یعنی اراده این اتحادیه برای کاهش وابستگی‌های ناموجه، بازصنعتی‌سازی، «ساخت اروپا» و تأمین عمدتاً تسلیحات اروپایی.

کوئینزبری یا ترنبری؟

دو طرف اکنون اجرای توافق ترنبری را آغاز کرده‌اند. آمریکا در اواخر سال ۲۰۲۵، پس از آنکه اتحادیه اروپا پیش‌نویس مقررات حذف تعرفه‌ها بر کالا‌های آمریکایی را صادر کرد، سقف تعرفه خود را رسماً در سطح ۱۵ درصد تثبیت نمود. این مقرره که در اکتبر به تصویب شورای اتحادیه اروپا رسید، اکنون در پارلمان اروپا ــ نهاد هم‌قانون‌گذار با شورا ــ در دست بررسی است.

با این حال، آمریکا هنوز سهمیه‌های معاف از تعرفه مورد انتظار برای فولاد و آلومینیوم اتحادیه اروپا را ارائه نکرده و نشانه‌ای از افزودن بخش‌های جدید به فهرست معافیت‌ها نیز نداده است؛ امری که موجب نارضایتی بروکسل شده است. ترامپ همچنان مدعی است تعرفه‌ها به اقتصاد آمریکا سود می‌رسانند، حتی اگر واقعیت خلاف آن باشد، و تصریح می‌کند که خواهان حفظ تعرفه‌ها تا حد امکان است. میانگین تعرفه آمریکا که هنگام ترک قدرت توسط بایدن ۲.۵ درصد بود، اکنون به ۱۹ درصد رسیده است؛ بالاترین سطح از زمان قانون اسموت-هاولی در سال ۱۹۳۰.

خطای راهبردی اتحادیه اروپا در ورود به ترنبری این بود که فرض کرد آمریکا در نهایت شریک تجاری قابل اعتمادی است که به وعده‌های خود پایبند می‌ماند و به‌اصطلاح، طبق قواعد کوئینزبری عمل می‌کند.

بازی خطرناک و نقش پارلمان اروپا

بنابراین، به تعبیر شارلوت برونته، «مشکلات، خواننده عزیز، در حال سر برآوردن است.» آمریکا دریافته است که اتحادیه اروپا به دلیل روند‌های پارلمان اروپا، تنها در اواسط سال ۲۰۲۶ می‌تواند تعرفه‌های صفر خود را اعمال کند. پارلمان اروپا همچنین در حال بررسی افزودن شروطی به این حذف تعرفه‌هاست؛ از جمله پذیرش مقررات دیجیتال و سایر مقررات اتحادیه اروپا از سوی آمریکا، حفظ سقف ۱۵ درصدی تعرفه‌ها، و پرهیز از هرگونه اقدام محدودکننده تجاری دیگر برای اهداف سیاسی. همچنین فسخ خودکار توافق در صورت خلف وعده آمریکا.

تأخیر آمریکا در گشایش سهمیه‌ها برای فولاد و آلومینیوم اتحادیه اروپا، یا بررسی معافیت‌های تعرفه‌ای دیگر، ظاهراً به تصویب بی‌قیدوشرط مقررات تعرفه‌ای اتحادیه اروپا در پارلمان اروپا گره خورده است. یک بازی «جوجه» در حال شکل‌گیری است.

نقاط اصطکاک جدید در روابط فراآتلانتیک

در نوامبر، جمیسون گریر، نماینده تجاری آمریکا، هشدار داد که تجارت به نقطه التهاب در روابط آمریکا و اتحادیه اروپا تبدیل شده است. اکنون این امر مشهود است. اگرچه مقررات دیجیتال خارج از توافق ترنبری بود، آمریکا همچنان اتحادیه اروپا را برای چشم‌پوشی از الزامات اعمال‌شده بر پلتفرم‌های داده‌ای آمریکایی تحت فشار قرار می‌دهد. جریمه ۱۲۰ میلیون یورویی اخیر مایکروسافت به دلیل نقض قانون خدمات دیجیتال، نخستین پرده از این نمایش است. آمریکا با خشم، اتحادیه اروپا را به مقررات‌گذاری افراطی و محدود کردن آزادی بیان متهم کرد؛ هرچند این جریمه در مقیاس مایکروسافت ناچیز و بی‌ارتباط با آزادی بیان است.

می‌توان فرض کرد که اجرای مستمر قوانین دیجیتال اتحادیه اروپا ــ که یک خط قرمز اعلام‌شده است ــ در سال ۲۰۲۶ به عامل اصلی تنش در روابط با آمریکا بدل خواهد شد.

نقطه اصطکاک دوم، اجرای هرچه آشفته‌تر قوانین «توافق سبز» اتحادیه اروپا در سال ۲۰۲۶ خواهد بود؛ به‌ویژه سازوکار تعدیل مرزی کربن (CBAM)، مقررات مقابله با جنگل‌زدایی، دستورالعمل پایداری شرکتی (CS۳D) و محدودیت‌های سخت‌گیرانه‌تر بر آفت‌کش‌ها. آمریکا علی‌رغم آنکه برخی از این اقدامات پیش‌تر به درخواست صنایع اروپایی به تعویق افتاده یا تضعیف شده‌اند، به حملات و فشار بر قانون‌گذار اروپایی برای دریافت معافیت‌ها ادامه خواهد داد.

کشاورزی، سرمایه‌گذاری و بی‌اعتمادی

تداوم محدودیت‌ها بر صادرات محصولات کشاورزی آمریکا به دلیل روش‌های تولید ــ از جمله گوشت گاو هورمونی، مرغ کلردار، گوشت خوک حاوی راکتوپامین و مصرف بیش از حد آنتی‌بیوتیک ــ نیز می‌تواند تنش‌ها را تشدید کند. اروپا در حال سخت‌گیرانه‌تر کردن کنترل‌های ایمنی غذایی است، نه کاهش آنها. آمریکا اخیراً از مشارکت دیجیتال ۳۱ میلیارد دلاری با بریتانیا خارج شد؛ زیرا لندن از کاهش استاندارد‌های غذایی خود که هم‌اکنون با اتحادیه اروپا هم‌راستاست، خودداری کرد. آمریکا ممکن است از ریاست خود بر گروه ۲۰ برای فشار به‌منظور کاهش استاندارد‌های ایمنی استفاده کند.

آمریکا همچنین نسبت به وعده‌های اتحادیه اروپا درباره سرمایه‌گذاری ورودی و خرید انرژی بدبین است و مراقب عقب‌نشینی احتمالی است. در ژوئیه ۲۰۲۶، آمریکا یک ارزیابی یک‌ساله از توافق ترنبری انجام خواهد داد، احتمالاً به این نتیجه می‌رسد که تعهدات سرمایه‌گذاری و انرژی محقق نشده‌اند و در واکنش، اقدامات تجاری محدودکننده‌ای علیه اروپا اعمال خواهد کرد.

تا اینجا شواهد اندکی وجود دارد که نشان دهد چندین تعهد داده‌شده در ترنبری ــ از همکاری در حوزه هوش مصنوعی و نیمه‌رسانا‌ها گرفته تا مازاد ظرفیت فولاد، استاندارد‌های گوشت خوک و لبنیات و قواعد مبدأ ــ به‌طور جدی پیگیری می‌شوند.

ورود به سنگر و سناریو‌های پرریسک

اجرای توافق زمین گلف با عوامل دیگری نیز تهدید می‌شود. نخست، رأی قریب‌الوقوع دیوان عالی آمریکا درباره قانونی بودن تعرفه‌های آوریل ترامپ ذیل قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی (IEEPA). اگر این تعرفه‌ها غیرقانونی تشخیص داده شوند، دولت آنها را به مواد مختلف قانون تجارت منتقل خواهد کرد؛ روندی آشفته که اتحادیه اروپا را به‌درستی وادار می‌کند کاهش تعرفه‌های خود را تا روشن شدن وضعیت آمریکا متوقف کند.

دوم، تحقیقات ماده ۲۳۲ قانون تجارت آمریکا درباره پیامد‌های امنیت اقتصادی واردات فولاد، آلومینیوم، خودرو و دارو، که می‌تواند بهانه‌ای برای اعمال یا تمدید تعرفه‌ها و سهمیه‌ها فراهم آورد؛ و سوم، تصمیمات آتی اتحادیه اروپا برای تنبیه نقض قوانین دیجیتال اروپا از سوی شرکت‌های آمریکایی.

هر یک از این عوامل می‌تواند آمادگی آمریکا برای اعطای معافیت‌های تعرفه‌ای صفر به واردات اتحادیه اروپا را کاهش دهد و در مقابل، موضع پارلمان اروپا درباره معافیت تعرفه‌ای کالا‌های آمریکایی که خود طبق حقوق بین‌الملل غیرقانونی است، را سخت‌تر کند.

عامل غیرقابل پیش‌بینی این است که آیا مفهوم یک توافق تجاری دوجانبه کامل ــ که در فرمان اجرایی سپتامبر به آن اشاره شده بود ــ اصلاً شکل خواهد گرفت یا نه. نگارنده بعید می‌داند دو طرف بتوانند به توافقی فراتر از اجرای تعهدات کاهش تعرفه‌ای یک‌جانبه خود دست یابند؛ تعهداتی که همین حالا نیز تحت فشار قرار دارند.

سال ۲۰۲۶؛ عدم قطعیت و تنش فزاینده

پس سال ۲۰۲۶ دوره‌ای از عدم قطعیت شدید را رقم می‌زند. عواملی، چون جنگ اوکراین و تصمیمات مربوط به تأمین تسلیحات، روابط با چین، تأثیر دستورکار مقرراتی اتحادیه اروپا و میزان انتقال تولید صنعتی اروپا به آمریکا، همگی در سال ۲۰۲۶ بر روابط تجاری گسترده‌تر اثر مثبت یا منفی خواهند گذاشت. بهار ۲۰۲۶ تعیین‌کننده خواهد بود. آوریل، به قول تی. اس. الیوت، شاید بی‌رحمانه‌ترین ماه باشد.

زیرا سیاست مانع از ذوب یخ‌های روابط تجاری یا بازگشت به وضعیت عادی پیش از ترامپ خواهد شد. راهبرد جدید امنیت ملی آمریکا، اتحادیه اروپا را به دلیل مقررات‌گذاری افراطی، فقدان رهبری سیاسی و سرنوشت خودساخته «محو تمدنی» از طریق پذیرش مهاجرت اسلامی کنترل‌نشده، مورد انتقاد قرار می‌دهد و متعهد می‌شود با تحریک پوپولیست‌های راست‌گرا در سراسر اروپا، اتحادیه اروپا را دچار شکاف کند.

اگرچه این موارد مستقیماً تجاری نیستند، اما سند راهبرد امنیت ملی نشان می‌دهد آمریکا «قاره پیر» را چگونه می‌بیند و مانع نگاه عینی این کشور به روابط تجاری آینده می‌شود.

تشدید تقابل ایدئولوژیک

پس از انتشار این سند، آمریکا جنگ سرد ایدئولوژیک خود علیه اتحادیه اروپا را تشدید کرده، تهدید به اشغال گرینلند را دوباره مطرح کرده و مقام‌های اروپایی را به دلیل اجرای مقررات دیجیتال اتحادیه اروپا تحریم کرده است. این رفتار، رفتار یک متحد نیست، بلکه رفتار یک دشمن بالقوه است. به باور بسیاری، آمریکا خود را به‌عنوان یک دولت یاغی که مصمم به تضعیف اروپا از درون است، آن‌گونه که در راهبرد امنیت ملی خود با افتخار اعلام می‌کند، تثبیت کرده است. دستکش‌ها از دست درآمده‌اند.

اتحادیه اروپا نیز کمکی به خود نکرده است. ترنبری ضعف آن را آشکار ساخت. این اتحادیه از زمانی که ممنوعیت‌های غیرقانونی چند کشور عضو بر واردات اوکراینی را نادیده گرفت، در کنترل سیاست تجاری خود دچار مشکل شده است. راهبرد وارد کردن سیاست داخلی به سیاست تجاری نتیجه معکوس داده است؛ کشور‌های عضو بیش از پیش در جایگاه راننده قرار گرفته‌اند و بر سر تجارت آزاد یا حمایت‌گرایی، اوکراین و به‌ویژه روابط با آمریکا و چین دچار شکاف‌اند؛ وضعیتی که امکان بهره‌برداری هر یک از این قدرت‌ها را فراهم می‌کند.

بنابراین، امید چندانی به بهبود روابط تجاری در سال ۲۰۲۶ وجود ندارد. آمریکا سیاست تجاری را از دفاع یا سیاست جدا نمی‌کند؛ درست برعکس، از تجارت همچون گرزی برای اهداف آشکارا سیاسی استفاده می‌کند. تنها در صورتی که خسارات ناشی از تعرفه‌ها و سیاست تجاری آمریکا به عاملی تعیین‌کننده در انتخابات میان‌دوره‌ای بدل شود، می‌توان انتظار بازگشتی ولو محدود به رفتار تجاری متمدنانه داشت.

ناآرامی بزرگ

این البته امید بستن به امیدی واهی است. غیرقابل تصور است که روابط تجاری از تلاش‌های هرچه آشفته‌تر ترامپ برای منحرف کردن توجه از پرونده‌های اپستین مصون بماند. روابط تجاری در سال ۲۰۲۶ بیش از پیش رو به وخامت خواهد رفت. اتحادیه اروپا باید شجاعت سیاسی رو به زوال خود را احضار کند تا از وابستگی به آمریکا بکاهد و سیاستی واقعی از خودمختاری راهبردی و تنوع‌بخشی را دنبال کند. اینکه آیا توان انجام این کار را دارد یا نه، با توجه به اختلافات فلج‌کننده میان کشور‌های عضو، همچنان محل تردید است.

به نقل از جولیان بارنز، رمان‌نویس: «ناآرامی در راه است. ناآرامی بزرگی در سال پیش رو در پیش است.»

منبع: مدرن دیپلماسی