در یادداشت اختصاصی مطرح شد؛

اصلاح فرمول محاسبه مستمری‌ها؛ راه‌حل نجات صندوق‌ها یا تهدید معیشت بازنشستگان؟

پیشنهاد تغییر فرمول محاسبه مستمری بازنشستگان از «دو سال پایانی» به «کل سنوات بیمه‌پردازی» اگرچه با هدف کاهش ناترازی صندوق‌ها مطرح شده، اما در اقتصادی با تورم مزمن و بازار کار بی‌ثبات، می‌تواند به کاهش محسوس حقوق بازنشستگی میلیون‌ها بیمه‌شده منجر شود؛ موضوعی که بار دیگر تعارض میان پایداری مالی صندوق‌ها و معیشت بازنشستگان را به مرکز مناقشات رفاهی کشور کشانده است.

کد خبر: ۲۱۳۸۸۰۵

۳۰ ارديبهشت ۱۴۰۵

محمدرضا مرکزی، کارشناس اقتصادی در یادداشتی اختصاصی برای اقتصادآنلاین نوشت: در هفته‌های اخیر، بررسی پیشنهاد «اصلاح فرمول محاسبه مستمری بازنشستگان» در کمیسیون اجتماعی مجلس بار دیگر یکی از مناقشه‌برانگیزترین موضوعات حوزه رفاه و تأمین اجتماعی را به صدر مباحث سیاستی کشور بازگردانده است. مطابق فرمول فعلی سازمان تأمین اجتماعی، مستمری بازنشستگی بر اساس میانگین دستمزد بیمه‌شده در دو سال پایانی اشتغال محاسبه می‌شود. اکنون در فرمول جدید، پیشنهاد شده است مبنای محاسبه از دو سال پایانی به کل سنوات بیمه‌پردازی تا سقف ۳۵ سال تغییر کند. در نگاه نخست، این تغییر می‌تواند اقدامی فنی برای جلوگیری از افزایش‌های غیرمتعارف دستمزد در سال‌های پایانی خدمت و کاهش فشار مالی بر صندوق‌های بازنشستگی تلقی شود. اما تجربه جهانی و واقعیت‌های اقتصاد ایران نشان می‌دهد مسئله بسیار پیچیده‌تر از تغییر چند متغیر در یک فرمول بیمه‌ای است.

بحث اصلاح فرمول بازنشستگی البته موضوع جدیدی نیست. در جریان تدوین برنامه هفتم پیشرفت نیز پیشنهاد شده بود مبنای محاسبه مستمری از میانگین دو سال پایانی به میانگین پنج سال آخر تغییر یابد؛ پیشنهادی که پس از بحث‌های فراوان در متن نهایی قانون حذف شد. اکنون لایحه جدید گامی فراتر برداشته و پیشنهاد می‌کند مبنای محاسبه به کل دوره بیمه‌پردازی تعمیم یابد. این تغییر در ادبیات سیاست‌گذاری بازنشستگی، یک اصلاح پارامتریک محسوب می‌شود؛ اصلاحی که باهدف کاهش ناترازی صندوق‌ها، افزایش پایداری مالی و تقویت عدالت بیمه‌ای انجام می‌شود. بااین‌حال، موفقیت چنین اصلاحاتی وابسته به شرایط اقتصادی، ساختار بازار کار و طراحی نهادی نظام بازنشستگی است.

تردیدی وجود ندارد که نظام بازنشستگی ایران با فشارهای مالی جدی مواجه است. افزایش امید به زندگی، رشد سریع جمعیت سالمندان، گسترش بازنشستگی‌های زودهنگام، کاهش نسبت پشتیبانی و رشد سریع تعداد مستمری‌بگیران، پایداری مالی صندوق‌ها را با چالش روبه‌رو کرده است. سهم اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی از بودجه عمومی در سال‌های اخیر روندی افزایشی داشته و بار مالی آن به یکی از دغدغه‌های اصلی سیاست‌گذاران تبدیل شده است؛ بنابراین اصل ضرورت اصلاحات در نظام بازنشستگی محل اختلاف نیست؛ اختلاف اصلی بر سر نوع و نحوه اجرای اصلاحات است.

موافقان تغییر فرمول معتقدند اتکای صرف به دو سال پایانی می‌تواند رفتارهای فرصت‌طلبانه ایجاد کند. در برخی موارد افزایش ناگهانی حقوق در سال‌های آخر اشتغال، بدون تناسب با کل سابقه بیمه‌پردازی، منجر به تعهدات بلندمدت برای صندوق‌ها می‌شود. در نتیجه، استفاده از میانگین دوره طولانی‌تر می‌تواند ارتباط منطقی‌تری میان حق بیمه پرداختی و مستمری دریافتی ایجاد کند.

اگر چه در اکثر کشورها کل مدت بیمه‌پردازی مبنای محاسبه مستمری‌ها قرار می‌گیرد؛ اما مسئله اصلی اینجاست که انتقال یک الگوی متعارف از اقتصادهای باثبات به اقتصادی مانند ایران، بدون توجه به زمینه‌های نهادی و کلان اقتصادی، می‌تواند پیامدهای پیش‌بینی‌نشده ایجاد کند. اقتصاد ایران طی دهه‌های گذشته با تورم مزمن، جهش‌های قیمتی، نوسانات شدید درآمد حقیقی و بی‌ثباتی بازار کار مواجه بوده است. در چنین شرایطی، درآمد فرد در سال‌های ابتدایی اشتغال الزاماً نماینده واقعی ارزش اقتصادی کار او در طول عمر شغلی نیست. وقتی فردی در سال‌های آغاز اشتغال دستمزدی دریافت کرده که ارزش واقعی آن در اثر تورم‌های سنگین به‌شدت کاهش‌یافته، واردکردن آن درآمدها در فرمول محاسبه مستمری می‌تواند به کاهش قابل‌توجه مستمری نهایی منجر شود.

تجربه جهانی نشان می‌دهد اصلاح فرمول محاسبه مستمری و حرکت از الگوی مبتنی بر سال‌های پایانی خدمت به مدل‌های مبتنی بر کل دوره اشتغال، موضوع تازه‌ای نیست. بسیاری از کشورها از دهه ۱۹۹۰ و هم‌زمان با تشدید نگرانی‌ها درباره پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی، اصلاحات پارامتریک گسترده‌ای را آغاز کردند. بااین‌حال، نکته‌ای که در بررسی این تجربه‌ها نباید نادیده گرفت، تفاوت جدی بسترهای اقتصادی و اجتماعی این کشورها با اقتصاد ایران است. اغلب این اصلاحات در اقتصادهایی انجام شد که طی سه دهه گذشته تورم‌های بسیار پایین و باثبات، بازار کار رسمی گسترده و نظام‌های اطلاعاتی و حمایتی پیشرفته داشته‌اند؛ شرایطی که فاصله معناداری با واقعیت‌های اقتصاد ایران دارد.

• ایتالیا یکی از نخستین کشورهایی بود که در میانه دهه ۱۹۹۰ به سراغ اصلاحات عمیق بازنشستگی رفت. در اصلاحات مشهور به «دینی» در سال ۱۹۹۵، این کشور به‌تدریج از نظام مبتنی بر مزایای معین و حقوق سال‌های پایانی خدمت فاصله گرفت و به سمت نظام مشارکت معین صوری حرکت کرد؛ مدلی که در آن مستمری افراد بر پایه مجموع حق بیمه‌های پرداختی طی کل دوره اشتغال و با اعمال نرخ بازده فرضی محاسبه می‌شود. اما نکته مهم آن بود که این اصلاحات به شکل ناگهانی و برای همه اجرا نشد. برای نسل‌های جدید به‌صورت کامل اعمال شد و برای شاغلان قدیمی، نظامی ترکیبی و تدریجی در نظر گرفته شد تا از بروز شوک‌های اجتماعی جلوگیری شود.

• سوئد نیز بین سال‌های ۱۹۹۴ تا ۱۹۹۸ یکی از گسترده‌ترین بازطراحی‌های نظام بازنشستگی خود را تجربه کرد. در این کشور، الگوی مبتنی بر بهترین سال‌های حقوق کنار گذاشته شد و کل دوره اشتغال به مبنای محاسبه مستمری تبدیل شد. هم‌زمان، نظام مشارکت معین صوری یا NDC به‌عنوان هسته اصلی محاسبات معرفی شد تا رابطه میان حق بیمه پرداختی و مستمری دریافتی تقویت شود. فرانسه نیز در اصلاحات سال ۱۹۹۳ مسیر مشابهی را طی کرد و میانگین دستمزد مبنای مستمری را از ۱۰ سال به ۲۵ سال افزایش داد؛ تغییری که باهدف کنترل هزینه‌های بلندمدت و افزایش پایداری مالی نظام بازنشستگی انجام شد.

در نگاه نخست، این تجربه‌ها ممکن است مؤید حرکت به سمت طولانی‌تر کردن دوره محاسبه مستمری به نظر برسند؛ اما بخش مهم ماجرا در نتایج بلندمدت این اصلاحات نهفته است. مطالعات متعدد نشان می‌دهد بخشی از اصلاحات دهه ۱۹۹۰ اگرچه توانست برخی شاخص‌های مالی صندوق‌ها را بهبود بخشد، اما هم‌زمان پیامدهای اجتماعی مهمی نیز ایجاد کرد.

برخی پژوهش‌ها حتی افزایش فقر بازنشستگان در سال‌های بعد را با این اصلاحات مرتبط دانسته‌اند. برای مثال بررسی نظام‌های بازنشستگی ده کشور اروپایی نشان می‌دهد انتقال به فرمول‌های مبتنی بر کل دوره اشتغال، اگرچه از منظر مالی وضعیت صندوق‌ها را تقویت می‌کند، اما میان پایداری مالی و کفایت معیشتی بازنشستگان شکاف قابل‌توجهی ایجاد می‌کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد در کشورهایی مانند ایتالیا و سوئد، ضریب جایگزینی مستمری برای افرادی که سابقه اشتغال کامل نداشته‌اند، پس از اجرای اصلاحات تا حدود ۲۵ درصد کاهش‌یافته است. این کاهش به‌ویژه برای زنانی که به دلیل زایمان، مراقبت از اعضای خانواده یا وقفه‌های شغلی دوره‌هایی از اشتغال را ازدست‌داده‌اند، بسیار شدیدتر بوده است.

اهمیت این تجربه‌ها برای ایران ازآن‌جهت دوچندان می‌شود که کشورهای یادشده اصلاحات خود را در اقتصادهایی با تورم پایین، ثبات درآمدی و بازار کار رسمی انجام داده‌اند؛ درحالی‌که اقتصاد ایران طی دهه‌های گذشته با تورم مزمن، نوسانات شدید و اشتغال غیررسمی گسترده مواجه بوده است. به همین دلیل، انتقال مکانیکی این الگوها بدون توجه به تفاوت‌های نهادی و اقتصادی، ممکن است به‌جای حل بحران صندوق‌ها، بخشی از بار مشکلات را به دوران بازنشستگی و معیشت نسل‌های آینده منتقل کند. شاید تجربه اقتصادهای دارای تورم بالا برای ایران آموزنده‌تر باشد. ترکیه در دهه‌های گذشته به دلیل تورم‌های مزمن و نوسانات شدید اقتصادی، در اصلاحات بازنشستگی ناچار شد سازوکارهای تعدیل و شاخص‌گذاری مستمر را وارد نظام محاسباتی خود کند. سیاست‌گذاران ترک دریافتند که استفاده از سوابق بلندمدت بدون تعدیل تورمی مناسب، می‌تواند به کاهش شدید مستمری واقعی منجر شود.

از همین رو، اصلاحات بازنشستگی در ترکیه با سازوکارهای به‌روزرسانی ارزش سوابق بیمه‌ای همراه شد. آرژانتین نیز بارها با همین مسئله مواجه شده است. در اقتصادهای تورمی، استفاده از میانگین بلندمدت درآمد بدون تعدیل مؤثر، به انتقال بخشی از ریسک‌های اقتصاد کلان از سطح دولت و صندوق به سطح فرد بیمه‌شده منجر می‌شود؛ به بیان ساده‌تر، افراد هزینه بی‌ثباتی اقتصادی را در دوران بازنشستگی پرداخت می‌کنند.

در ایران نیز شواهد موجود هشدارهای مشابهی را مطرح می‌کند. داده‌های سازمان تأمین اجتماعی نشان می‌دهد بیش از ۷۰ درصد بیمه‌شدگان در سطوحی معادل دوبرابر حداقل دستمزد یا کمتر قرار دارند و حدود سه‌چهارم بازنشستگان نیز در همین محدوده مستمری دریافت می‌کنند. ازسوی‌دیگر، طی سال‌های اخیر نرخ مؤثر تعدیل مستمری‌ها در بسیاری از دوره‌ها کمتر از تورم بوده است. به بیان دیگر، بازنشستگان پیش از هر اصلاح جدید نیز با کاهش قدرت خرید مواجه بوده‌اند. در چنین شرایطی، تعمیم دوره محاسبه مستمری به کل سنوات می‌تواند برای بخش بزرگی از بیمه‌شدگان به کاهش محسوس مستمری منجر شود؛ به‌ویژه برای گروه‌هایی که مسیر شغلی نامنظم، سابقه اشتغال غیررسمی یا رشد درآمدی تدریجی داشته‌اند.

از منظر رفتاری نیز پیامدهای قابل‌توجهی قابل‌تصور است. هرگاه افراد احساس کنند رابطه میان حق بیمه پرداختی و منافع دریافتی تضعیف شده، انگیزه مشارکت بیمه‌ای کاهش پیدا می‌کند. این مسئله در اقتصادی با سطح بالای اشتغال غیررسمی می‌تواند آثار منفی جدی داشته باشد. افزایش فرار بیمه‌ای، کاهش ورود بیمه‌شدگان جدید و تشدید اشتغال غیررسمی از جمله مخاطرات احتمالی چنین اصلاحی است. همچنین نباید از پیامدهای اجتماعی موضوع غافل شد. نظام بازنشستگی صرفاً یک نهاد مالی نیست؛ بلکه نوعی قرارداد اجتماعی میان نسل‌ها محسوب می‌شود. کاهش اعتماد عمومی نسبت به این قرارداد می‌تواند آثار بلندمدتی بر سرمایه اجتماعی برجای بگذارد.

این چالش‌ها به معنای رد ضرورت اصلاحات در نظام بازنشستگی نیست. مسئله اصلی، نه اصل اصلاح بلکه نحوه طراحی و اجرای آن است. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد اصلاحات مبتنی بر تغییر صرف یک پارامتر، بدون توجه به الزامات نهادی، مالی و اقتصادی، در بسیاری موارد نتوانسته پایداری مالی موردانتظار را ایجاد کند و حتی پیامدهای اجتماعی جدیدی به همراه داشته است. ازاین‌رو، اگر قرار است فرمول محاسبه مستمری در ایران اصلاح شود، این اقدام باید در قالب یک بسته جامع اصلاحات و بر پایه سه اصل پایداری مالی، عدالت توزیعی و حفظ اعتماد عمومی طراحی شود. این اصلاحات باید علاوه بر رفع چالش‌های ناشی از تغییر فرمول، با واقعیت‌های اقتصاد ایران از جمله تورم مزمن، ساختار بازار کار و روندهای جمعیتی نیز سازگار باشند. در همین راستا، برای اصلاح فرمول محاسبه مستمری‌، دو راهکار کوتاه‌مدت و بلندمدت ارائه می‌شود:

• احیای سازوکار نظارت بر افزایش‌ نامتعارف دستمزدها در سنوات پایانی

یکی از مهم‌ترین استدلال‌های موافقان اصلاح فرمول بازنشستگی، جلوگیری از پدیده «جهش دستمزدی» در سال‌های پایانی خدمت است؛ پدیده‌ای که طی آن، برخی بیمه‌شدگان با افزایش‌های غیرمتعارف حقوق در سال‌های آخر اشتغال، مستمری‌هایی فراتر از حق بیمه واقعی پرداختی دریافت می‌کنند و تعهدات بلندمدتی برای صندوق‌ها ایجاد می‌شود. بااین‌حال، راه‌حل این مسئله الزاماً تغییر مبنای محاسبه از دو سال به کل سنوات نیست. تجربه سیاست‌گذاری نشان می‌دهد زمانی که یک رفتار انحرافی در بخش محدودی از جامعه هدف رخ می‌دهد، راهکار کارآمدتر آن است که رفتار انحرافی کنترل شود، نه اینکه قواعد کل نظام تغییر یابد.

در سال‌های گذشته، سازوکارهایی نظیر کمیسیون‌های نظارت بر مستمری باهدف بررسی افزایش‌های غیرمتعارف دستمزد و تشخیص موارد مشکوک در سال‌های پایانی اشتغال ایجاد شده بود. فلسفه این سازوکار آن بود که میان افزایش واقعی دستمزد ناشی از ارتقای شغلی، افزایش بهره‌وری یا تغییر مسئولیت و افزایش‌های صوری باهدف افزایش مستمری تفاوت قائل شود. اما تضعیف تدریجی این سازوکارهای نظارتی موجب شده بخشی از کارکرد کنترلی نظام کاهش یابد.

احیای کمیسیون‌های تخصصی نظارت بر مستمری و استفاده از ابزارهای داده‌محور می‌تواند جایگزین کم‌هزینه‌تر و هدفمندتری نسبت به تغییرات گسترده فرمول باشد. امروز با دسترسی به داده‌های بیمه‌ای و مالیاتی، امکان طراحی سامانه‌های هوشمند برای شناسایی رشدهای غیرعادی دستمزد، مقایسه با روندهای شغلی مشابه و تحلیل الگوهای مشکوک وجود دارد. چنین رویکردی این مزیت را دارد که به‌جای انتقال هزینه تخلفات محدود به کل بیمه‌شدگان، تنها موارد پرریسک را هدف قرار می‌دهد. در واقع، اگر مسئله اصلی سوءاستفاده‌های محدود در سال‌های پایانی است، اصلاح ابزارهای نظارتی می‌تواند راه‌حل دقیق‌تر و عادلانه‌تری نسبت به تغییرات فراگیر در فرمول مستمری باشد.

• استفاده از سیستم امتیاز محور در محاسبه مستمری‌ها

یکی از چالش‌های اساسی نظام‌های بازنشستگی سنتی آن است که مستمری را صرفاً بر مبنای میانگین درآمد در یک بازه زمانی خاص محاسبه می‌کنند؛ رویکردی که در شرایط بی‌ثبات اقتصادی، اشتغال‌های ناپیوسته و مسیرهای شغلی متنوع، ممکن است تصویر دقیقی از مشارکت واقعی افراد در نظام بیمه‌ای ارائه نکند. به همین دلیل، برخی کشورها از جمله آلمان به‌جای اتکای صرف به میانگین دستمزد، از نظام‌های مبتنی بر امتیاز استفاده کرده‌اند.

در نظام بازنشستگی آلمان، افراد در هر سال کاری بر اساس نسبت درآمدشان به متوسط درآمد ملی، امتیاز کسب می‌کنند. برای مثال اگر فردی در یک سال معادل متوسط دستمزد ملی درآمد داشته باشد، یک امتیاز دریافت می‌کند؛ اگر درآمد او دوبرابر میانگین باشد، امتیاز بیشتری کسب می‌کند و اگر کمتر باشد، امتیاز کمتری دریافت خواهد کرد. در پایان دوره اشتغال، مجموع امتیازهای فرد مبنای تعیین مستمری قرار می‌گیرد. ارزش هر امتیاز نیز متناسب با شرایط اقتصادی و سیاست‌های بازنشستگی به‌روزرسانی می‌شود.

مزیت اصلی این نظام آن است که به‌جای تمرکز بر یک دوره کوتاه‌مدت یا جمع جبری ساده سوابق درآمدی، کل مسیر شغلی فرد را به شکلی پویا و قابل‌تعدیل در نظر می‌گیرد. این سازوکار چند مزیت مهم دارد؛ نخست آنکه امکان سوءاستفاده از افزایش‌های غیرمتعارف دستمزد در سال‌های پایانی را به‌شدت محدود می‌کند. دوم آنکه وابستگی به انتخاب میان «دو سال» یا «کل سنوات» را از بین می‌برد و به‌جای آن، مشارکت بیمه‌ای در طول عمر کاری را معیار قرار می‌دهد. سوم آنکه انعطاف‌پذیری بیشتری در مواجهه با تغییرات بازار کار، اشتغال‌های پاره‌وقت و سوابق کاری غیرپیوسته ایجاد می‌کند.

در واقع، شاید مسئله اصلی نظام بازنشستگی کشور انتخاب میان «دو سال پایانی» و «کل سنوات» نباشد؛ بلکه پرسش مهم‌تر آن است که چگونه می‌توان نظامی طراحی کرد که رابطه میان مشارکت بیمه‌ای و مزایای بازنشستگی را به شکلی عادلانه، پایدار و مقاوم در برابر تورم و رفتارهای فرصت‌طلبانه برقرار کند. تجربه آلمان نشان می‌دهد پاسخ این پرسش الزاماً در طولانی‌تر کردن دوره محاسبه خلاصه نمی‌شود؛ گاهی باید خود منطق محاسبه را تغییر داد.