نقشه راه اصلاح ساختار نظام آماری- بخش اول

تاریکخانه آماری ایران

ضعف نظام آماری، اختلاف میان نهادهای رسمی و نبود شفافیت اطلاعاتی، سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران را با چالش جدی روبه‌رو کرده و تصمیم‌گیری را بر پایه تصویری ناقص از واقعیت اقتصاد قرار داده است. این گزارش با بررسی ریشه‌های این بحران، بر ضرورت اصلاح حکمرانی داده‌ها و بازسازی نظام آماری کشور تأکید می‌کند.

کد خبر: ۲۱۵۳۸۹۳

۰۷ مرداد ۱۴۰۵

شهرام عیدی‌زاده- پژوهشگر اقتصادی و مدرس دانشگاه: در هر اقتصاد مدرن، داده‌های آماری معتبر، منسجم و بهنگام، همان نقشی را ایفا می‌کنند که سیستم عصبی برای بدن انسان؛ سیستمی که کوچک‌ترین اختلال در آن، توان تشخیص، تصمیم‌گیری و واکنش را مختل می‌کند. سیاست‌گذاری اقتصادی بدون داده‌های دقیق، بیش از آنکه به هدایت یک اقتصاد شباهت داشته باشد، به رانندگی در بزرگراهی مه‌آلود با چراغ‌های خاموش می‌ماند؛ جایی که گاه تصمیم‌گیران با اطمینان کامل فرمان را می‌چرخانند، بی‌آنکه بدانند جاده به کدام سو می‌رود.

اقتصاد ایران طی دو دهه گذشته و به‌ویژه پس از تشدید تحریم‌های اقتصادی، با بحرانی عمیق در حوزه حکمرانی داده‌ها مواجه شده است؛ بحرانی که در قالب کمبود آمار‌های رسمی، تأخیر‌های طولانی در انتشار اطلاعات، عدم دسترسی به داده‌های خرد و کلان، ناهمگونی آماری میان نهاد‌های رسمی و کاهش شفافیت اطلاعاتی بروز یافته است. پیامد این وضعیت، شکل‌گیری نوعی کوری سیاستی است؛ وضعیتی که در آن سیاست‌گذار، نه از روی فقدان اراده، بلکه به دلیل فقدان تصویر واقعی از اقتصاد، ناگزیر به تصمیم‌گیری در فضایی آکنده از عدم‌قطعیت می‌شود.

این کوری آماری، امکان تشخیص به‌موقع ناترازی‌های ساختاری در حوزه‌هایی همچون بودجه عمومی، نظام بانکی، صندوق‌های بازنشستگی، بازار کار، بخش انرژی، تراز خارجی و... را تضعیف کرده و سبب شده است بسیاری از سیاست‌ها به جای آنکه پیشگیرانه باشند، صرفاً واکنشی و پس از وقوع بحران طراحی شوند. به بیان دیگر، اقتصاد ایران بار‌ها به جای آنکه بیماری را در مرحله پیشگیری درمان کند، تنها زمانی به فکر درمان افتاده که بیمار مدت‌هاست وارد بخش مراقبت‌های ویژه شده است.

یکی از نماد‌های آشکار این بحران، اختلاف‌های گاه قابل توجه میان آمار‌های منتشرشده توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و مرکز آمار ایران، به‌ویژه در شاخص‌هایی نظیر نرخ تورم و حساب‌های ملی است. این واگرایی‌ها صرفاً یک اختلاف فنی یا روش‌شناختی نیست؛ بلکه مستقیماً سرمایه اجتماعی نظام آماری را تضعیف کرده، اعتماد عمومی به آمار‌های رسمی را کاهش داده و فضای تصمیم‌گیری فعالان اقتصادی، سرمایه‌گذاران و سیاست‌گذاران را با ابهام‌های جدی مواجه ساخته است. در اقتصادی که حتی درباره اندازه مسئله، توافق وجود ندارد، انتظار اجماع درباره راه‌حل، خوش‌بینانه‌ترین سناریو خواهد بود. مقاله حاضر با بهره‌گیری از چارچوب‌های نظری اقتصاد نهادی جدید، اقتصاد کلان مبتنی بر انتظارات عقلایی، اقتصاد اطلاعات و اقتصاد رفتاری، سازوکار‌های اثرگذاری پنهان‌کاری اطلاعاتی، نقص آماری و ضعف شفافیت بر عملکرد اقتصاد کلان ایران را واکاوی می‌کند. در نهایت بسته‌ای سیاستی، مرحله‌بندی‌شده و نوآورانه برای بازآفرینی نظام آماری کشور ارائه می‌دهد؛ بسته‌ای که در آن، بخش خصوصی، دانشگاه‌ها، مراکز پژوهشی و فناوری‌های نوین داده‌محور، در کنار نهاد‌های رسمی، به بازیگران اصلی حکمرانی شواهدمحور تبدیل می‌شوند.

تحلیل تجربی و کالبدشکافی محدودیت‌های نظام آماری ایران

اقتصاد ایران در سال‌های اخیر نه‌تنها با ناترازی‌های مالی، بانکی، ارزی و انرژی مواجه بوده، بلکه همزمان با نوعی ناترازی اطلاعاتی نیز دست‌وپنجه نرم کرده است؛ ناترازی‌ای که کمتر درباره آن سخن گفته می‌شود، اما آثار آن بر کیفیت سیاست‌گذاری، کمتر از ناترازی‌های مالی نیست. هنگامی که داده‌های اقتصادی با تأخیر منتشر می‌شوند، بخشی از اطلاعات در دسترس عموم قرار نمی‌گیرد یا میان نهاد‌های رسمی درباره یک شاخص واحد روایت‌های متفاوتی وجود دارد، سیاست‌گذار، پژوهشگر و فعال اقتصادی ناگزیرند بر پایه تصویری ناقص از واقعیت تصمیم بگیرند. طبیعی است که خروجی چنین فرآیندی، افزایش خطای سیاستی، تشدید نااطمینانی و کاهش کارایی تصمیمات اقتصادی خواهد بود.

واگرایی‌های روش‌شناختی؛ وقتی دو دماسنج، دو دمای متفاوت نشان می‌دهند

یکی از شناخته‌شده‌ترین چالش‌های نظام آماری ایران، اختلاف‌های مستمر میان بانک مرکزی و مرکز آمار ایران در محاسبه شاخص‌هایی مانند نرخ تورم و رشد اقتصادی است. این اختلاف‌ها، برخلاف تصور رایج، صرفاً ناشی از خطای محاسباتی نیست، بلکه ریشه در تفاوت‌های بنیادین روش‌شناختی دارد.

در محاسبه شاخص قیمت مصرف‌کننده (CPI)، تفاوت در سال پایه، ترکیب و تعداد اقلام سبد مصرفی، ضرایب اهمیت کالا‌ها و خدمات به‌ویژه سهم مسکن و اجاره‌بها و همچنین روش‌های آماری مورد استفاده، موجب می‌شود نتایج دو نهاد یکسان نباشد. برای نمونه، مرکز آمار ایران عمدتاً از میانگین‌گیری هندسی استفاده می‌کند، در حالی که بانک مرکزی در سال‌های گذشته روش میانگین‌گیری حسابی را مبنای محاسبات خود قرار داده است. در دوره‌هایی که اقتصاد از ثبات نسبی برخوردار است، اختلاف خروجی این دو روش چندان چشمگیر نیست؛ اما با وقوع شوک‌های ارزی، جهش‌های تورمی و افزایش نوسان قیمت‌ها، شکاف میان آمار‌های اعلامی به‌طور محسوسی افزایش می‌یابد و در برخی مقاطع به بیش از چند واحد درصد نیز می‌رسد. شاید از نگاه یک آمارشناس، این تفاوت تنها نتیجه انتخاب دو روش متفاوت محاسباتی باشد؛ اما از نگاه یک سرمایه‌گذار، تولیدکننده یا شهروند عادی، این پرسش شکل می‌گیرد که اگر دو نهاد رسمی درباره اندازه تب اقتصاد توافق ندارند، چگونه می‌توان نسخه درمان را با اطمینان نوشت؟

مشکل دقیقاً از همین نقطه آغاز می‌شود؛ جایی که اختلاف‌های فنی، به بحران اعتماد عمومی تبدیل می‌شوند. آمار، پیش از آنکه مجموعه‌ای از اعداد باشد، سرمایه‌ای نهادی است و هنگامی که این سرمایه آسیب ببیند، هزینه آن تنها متوجه نظام آماری نخواهد بود؛ بلکه کل فرآیند سیاست‌گذاری اقتصادی، تصمیم‌گیری بخش خصوصی و حتی انتظارات جامعه تحت تأثیر قرار خواهد گرفت. در چنین شرایطی، اعداد دیگر صرفاً اعداد نیستند؛ بلکه به روایت‌هایی متفاوت از یک واقعیت واحد تبدیل می‌شوند و این همان نقطه‌ای است که کوری سیاستی از یک مفهوم نظری، به یک واقعیت عملی در اقتصاد ایران بدل می‌شود.

بودجه‌ای که همه واقعیت را روایت نمی‌کند؛ ناترازی‌های پنهان در سایه اقتصاد فرابودجه‌ای

در هر نظام مالی کارآمد، سند بودجه باید تصویری جامع، شفاف و قابل اتکا از تمامی منابع، مصارف و تعهدات دولت ارائه دهد؛ زیرا بودجه، صرفاً یک جدول حسابداری نیست، بلکه مهم‌ترین سند حکمرانی اقتصادی و قطب‌نمای سیاست مالی کشور محسوب می‌شود. با این حال، یکی از بنیادی‌ترین ضعف‌های ساختاری نظام مالی ایران، عدم رعایت اصل جامعیت بودجه است؛ ضعفی که موجب شده بخش قابل توجهی از جریان‌های مالی دولت، خارج از چارچوب بودجه عمومی جریان یابد و در نتیجه، تصویر ارائه‌شده از وضعیت مالی کشور، تنها بخشی از واقعیت را منعکس کند. این گسست نهادی را می‌توان در مصادیق متعددی مشاهده کرد؛ از منابع و مصارف تبصره ۱۴ قانون بودجه و نظام هدفمندسازی یارانه‌ها گرفته تا اعتبارات فرابودجه‌ای، برداشت‌ها و تعهدات مرتبط با صندوق توسعه ملی، بدهی‌های انباشته دولت به صندوق‌های بازنشستگی و همچنین حجم عظیم یارانه‌های پنهان انرژی که در قالب خوراک ارزان یا رایگان پالایشگاه‌ها، گاز و سوخت یارانه‌ای نیروگاه‌ها و سایر حمایت‌های غیرمستقیم اعطا می‌شود. در چنین شرایطی، آنچه در سند بودجه مشاهده می‌شود، الزاماً تمام واقعیت مالی دولت نیست؛ بلکه بخشی از تعهدات و هزینه‌های واقعی، در لایه‌هایی خارج از بودجه رسمی باقی می‌ماند. پیامد این وضعیت آن است که ارزیابی دقیق کسری بودجه، میزان ناترازی مالی دولت، آثار سیاست‌های مالی بر پایه پولی و نقدینگی و حتی تحلیل پایداری بدهی‌های عمومی با خطا‌های قابل توجه همراه می‌شود.

طنز تلخ ماجرا آنجاست که گاهی درباره میزان کسری بودجه با دقتی در حد چند هزار میلیارد تومان بحث می‌شود، در حالی که بخشی از مهم‌ترین تعهدات مالی دولت اساساً در همان سندی که مبنای این محاسبات است، انعکاس کامل نیافته‌اند. در چنین فضایی، اختلاف نظر درباره اندازه کسری بودجه، تا حدی شبیه اندازه‌گیری وزن کوه یخی است که تنها بخش کوچکی از آن از سطح آب بیرون مانده است. بدیهی است تا زمانی که اصل جامعیت بودجه به‌طور کامل اجرا نشود، سیاست‌گذار نیز تصویر دقیقی از وضعیت مالی کشور در اختیار نخواهد داشت و تصمیمات اقتصادی، هرچند با نیت اصلاح، بر پایه اطلاعاتی ناقص اتخاذ خواهند شد.

زوایای مغفول نظام آماری؛ از نابرابری‌های جنسیتی تا حساب‌های اقماری فراموش‌شده

چالش‌های نظام آماری ایران تنها به اختلاف میان شاخص‌های کلان یا نبود شفافیت مالی محدود نمی‌شود؛ بلکه بخش مهمی از ضعف‌های آماری در حوزه‌هایی نهفته است که کمتر مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گرفته‌اند، اما نقش تعیین‌کننده‌ای در کیفیت تصمیم‌گیری اقتصادی دارند. این خلأ‌های اطلاعاتی، به‌ویژه در بازار کار، بخش خدمات و اقتصاد گردشگری، موجب شده است بخشی از واقعیت اقتصاد ایران اساساً قابل مشاهده و اندازه‌گیری نباشد. در حوزه بازار کار، یکی از مهم‌ترین کاستی‌ها، فقدان داده‌های تفکیکی، بهنگام و عمیق درباره اشتغال زنان است. اتکای نظام آماری به روش‌های سنتی گردآوری اطلاعات و محدود بودن شاخص‌های منتشرشده، امکان تحلیل دقیق تحولات ساختاری بازار کار را کاهش داده است. این ضعف در دوران همه‌گیری کرونا بیش از هر زمان دیگری آشکار شد. برآورد‌های بین‌المللی نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از مشاغل ازدست‌رفته در آن دوره متعلق به زنان بوده است؛ با این حال، کمبود داده‌های دقیق و تفکیکی موجب شد ابعاد واقعی این آسیب در نظام تصمیم‌گیری کشور به‌درستی دیده نشود و در نتیجه، سیاست‌های حمایتی نیز نتوانند به‌طور هدفمند به گروه‌های آسیب‌پذیر پاسخ دهند.

این مسئله تنها یک نقص آماری نیست؛ بلکه نمونه‌ای از نابرابری اطلاعاتی است. زیرا آنچه در داده‌ها دیده نمی‌شود، معمولاً در اولویت سیاست‌گذاری نیز قرار نمی‌گیرد. به تعبیر اقتصاددانان، اندازه‌گیری، مقدمه مدیریت است و آنچه اندازه‌گیری نمی‌شود، غالباً از چرخه تصمیم‌گیری نیز حذف می‌شود. در بخش خدمات نیز وضعیت تفاوت چندانی ندارد. با وجود آنکه گردشگری در بسیاری از کشور‌ها یکی از مهم‌ترین منابع خلق ارزش افزوده، اشتغال و درآمد‌های ارزی محسوب می‌شود، نبود حساب‌های اقماری گردشگری و همچنین فقدان نظام یکپارچه ثبت اطلاعات و مشخصات بازدیدکنندگان خارجی، امکان برآورد دقیق سهم واقعی این صنعت در تولید ناخالص داخلی، اشتغال، مصرف و سرمایه‌گذاری را از بین برده است. در نتیجه، یکی از بخش‌های دارای ظرفیت بالای رشد در اقتصاد ایران، همچنان با معیار‌هایی سنجیده می‌شود که متعلق به دهه‌های گذشته‌اند؛ گویی انتظار داریم با قطب‌نما، موقعیت ماهواره را تعیین کنیم.

قسمت‌های دوم و سوم این یادداشت در روزهای آینده منتشر می‌شود.