برنامه هفتم در سراشیبی/ هشدار مرکز پژوهش‌ها در خصوص عملکرد ضعیف در اصلاح بودجه
گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس از ارزیابی عملکرد فصل سوم برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریور ۱۴۰۴ نشان می‌دهد اصلاح ساختار بودجه که از آن به‌عنوان «ابرچالش مزمن مالی کشور» یاد می‌شود، همچنان در سطح مقررات باقی مانده و تحقق اهداف اصلی برنامه، به‌ویژه کنترل بدهی دولت، محورشدن بودجه و مشارکت بخش خصوصی، محقق نشده است.
به گزارش اقتصادآنلاین، مرکز پژوهش‌های مجلس در تازه‌ترین گزارش خود اعلام کرده است دولت در نخستین سال اجرای برنامه هفتم پیشرفت، نتوانسته به اهداف تعیین‌شده در فصل «اصلاح ساختار بودجه» دست یابد. این فصل از برنامه با هدف مهار ناترازی‌های مالی، کاهش وابستگی به نفت، تقویت انضباط مالی و بازتعریف رابطه منابع و مصارف بودجه تدوین شد، اما بررسی عملکرد سال ۱۴۰۴ نشان می‌دهد بسیاری از احکام قانونی هنوز در مرحله آیین‌نامه و دستورالعمل باقی مانده است.
به‌گزارش دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش‌ها، بودجه سال ۱۴۰۴ گرچه در ظاهر با حذف برخی احکام غیربودجه‌ای و افزودن جداول برنامه‌محور تدوین شده، اما در واقع تغییری ماهوی در ساختار بودجه ایجاد نکرده است. نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی، با احتساب بدهی به صندوق توسعه ملی، حدود ۴۰ درصد برآورد شده و در صورت لحاظ بدهی‌های احتمالی، این رقم به بیش از ۶۰ درصد می‌رسد؛ عددی که بیانگر بی‌توجهی به سقف تعیین‌شده در قانون برنامه است.
مرکز پژوهش‌ها در تحلیل خود تصریح می‌کند که دولت هنوز سازوکار شفافی برای شناسایی و ثبت بدهی‌ها و تعهدات مالی ندارد و نبود مرجع واحد برای مدیریت بدهی بین وزارت اقتصاد، خزانه‌داری کل و سازمان برنامه و بودجه، یکی از موانع اصلی تحقق انضباط مالی است. به‌رغم پیش‌بینی ماده ۲۴ قانون برنامه برای مدیریت بدهی‌ها، این نظام هنوز استقرار نیافته و اطلاعات دقیق از حجم واقعی تعهدات دولت در دست نیست.
وابستگی به نفت و ناکامی در اصلاح درآمد‌ها
یکی از محور‌های کلیدی اصلاح ساختار بودجه، کاهش وابستگی به درآمد‌های نفتی و افزایش درآمد‌های پایدار بود. بر اساس ارزیابی مجلس، دولت در سال نخست اجرای برنامه نتوانسته مسیر روشنی برای تحقق این هدف ترسیم کند. همچنان بخش عمده‌ای از منابع بودجه به نفت و گاز متکی است و سهم مالیات‌ها در جبران هزینه‌ها کمتر از سطح پیش‌بینی‌شده در قانون باقی مانده است.
مرکز پژوهش‌ها هشدار می‌دهد که ناپایداری درآمد‌های نفتی، به‌ویژه در شرایط نوسان قیمت جهانی انرژی، موجب تشدید کسری بودجه و رشد بدهی‌های دولت می‌شود. همچنین، به‌رغم تأکید ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم بر افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز با استفاده از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، هیچ پیشرفت ملموسی در اجرای این حکم مشاهده نشده است. وزارت نفت هنوز نتوانسته زمینه جذب سرمایه از صنایع انرژی‌بر و شرکت‌های داخلی را فراهم کند و قرارداد‌های مشارکت در بالادست نفت و گاز عمدتاً در مرحله بررسی شورای اقتصاد متوقف مانده‌اند.
ناکامی در بودجه‌ریزی برنامه‌محور؛ شکاف میان سند و عمل
یکی از اهداف اصلی فصل سوم برنامه هفتم، حرکت به‌سوی «بودجه‌ریزی برنامه‌محور» بود؛ یعنی تخصیص منابع بر اساس عملکرد واقعی دستگاه‌ها و اهداف مشخص‌شده در قانون. با این حال، گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ عملاً هنوز «شکلی» و نه «عملکردی» است.
در ارزیابی کیفی اسناد تدوینی، تنها بخشی از اسناد «نسبتاً منطبق» با قانون تشخیص داده شده‌اند و بسیاری از تصمیمات اساسی همچنان به آینده موکول شده است. جدول‌های پیوست گزارش نشان می‌دهد از مجموع احکام فصل سوم، تنها ۲۱ درصد به‌طور کامل اجرا شده، در حالی‌که ۳۷ درصد نیمه‌تمام مانده، ۱۸ درصد به‌صورت جزئی انجام شده و نزدیک به ۲۴ درصد اساساً به مرحله اجرا نرسیده است.
دلایل این عقب‌ماندگی طبق یافته‌های پژوهش شامل «کمبود اراده مدیریتی»، «عدم تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی»، «وابستگی برخی احکام به سایر مواد قانون»، و «زمان‌بندی نامناسب» اعلام شده است. مرکز پژوهش‌ها تأکید دارد که در ساختار فعلی، بودجه هنوز به ابزاری برای کنترل سیاست‌های مالی دولت تبدیل نشده و همچنان تابع تصمیم‌های کوتاه‌مدت دستگاه‌هاست.
در بخش دیگری از گزارش آمده است که حذف احکام غیربودجه‌ای، هوشمندسازی پرداخت اعتبارات و طراحی نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت، همگی در دستور کار بوده، اما در سطح آیین‌نامه باقی مانده‌اند. سازمان برنامه و بودجه هرچند دستورالعمل‌های اجرایی و جداول برنامه‌ای را تدوین کرده، اما این تغییرات هنوز به تغییر رفتار بودجه‌ای نینجامیده است. به تعبیر گزارش، «تحولات بیشتر به ظاهر سند محدود مانده تا ماهیت آن.»
بن‌بست سرمایه‌گذاری عمرانی
در محور دیگر فصل سوم، موضوع «اصلاح نظام طرح‌های عمرانی و افزایش مشارکت عمومی–خصوصی» قرار داشت. قانون برنامه دولت را موظف کرده بود برای تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، از ظرفیت سرمایه‌گذاران بخش خصوصی و عمومی غیردولتی استفاده کند. با این حال، تا پایان شهریور ۱۴۰۴ پیشرفت محسوسی در این زمینه گزارش نشده است.
بر اساس بررسی ناظران مالی و اجرایی، بخش قابل توجهی از طرح‌های عمرانی بدون تخصیص اعتبار باقی مانده و برخی از پروژه‌ها حتی در لایحه بودجه درج شده‌اند بدون آن‌که منبع مالی مشخصی برای آنها تعیین شود. به بیان گزارش، «در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، هنوز شواهدی از اجرای مؤثر احکام قانون وجود ندارد.»
از سوی دیگر، آیین‌نامه اصلی مربوط به مشارکت عمومی–خصوصی هرچند از سوی سازمان برنامه و بودجه تدوین شده، اما هنوز به تصویب نهایی نرسیده است. مرکز پژوهش‌ها یادآور می‌شود که نبود نظام حقوقی شفاف برای مشارکت بخش خصوصی، از مهم‌ترین موانع پیشرفت در طرح‌های سرمایه‌گذاری محسوب می‌شود. به‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته، پروژه‌های مشارکتی به مرحله قرارداد و اجرا نرسیده‌اند و همچنان «در صف تصمیم» مانده‌اند.
در این میان، ضعف هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی و عدم تقسیم کار نهادی روشن، موجب شده است که مسئولیت‌های مالی و مدیریتی طرح‌ها پراکنده باشد. وزارتخانه‌ها و سازمان‌های متعدد بدون سازوکار واحد عمل می‌کنند و نتیجه، اتلاف منابع و کندی پروژه‌هاست. مرکز پژوهش‌ها در این باره هشدار داده است: «تداوم این وضعیت، بهره‌وری سرمایه‌گذاری‌های عمرانی را کاهش می‌دهد و بر تورم ساختاری کشور می‌افزاید.»
بدهی‌های پنهان، انضباط گم‌شده؛ نیاز به شفافیت نهادی
مرکز پژوهش‌های مجلس در جمع‌بندی گزارش خود تأکید می‌کند که فقدان نظام منسجم برای ثبت و کنترل بدهی‌ها، بزرگ‌ترین مانع در مسیر اصلاح ساختار بودجه است. اگرچه قانون برنامه هفتم، سقف نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی را ۴۰ درصد تعیین کرده، اما در عمل هیچ مرجع مشخصی برای سنجش دقیق حجم واقعی بدهی‌ها وجود ندارد.
گزارش می‌افزاید: «اطلاعات منتشرشده از سوی دولت درباره بدهی‌های قطعی، ناقص و فاقد جزئیات لازم است و بدهی‌های احتمالی یا تعهدات پنهان در آن لحاظ نشده‌اند.» مرکز پژوهش‌ها هشدار می‌دهد که این ضعف آماری می‌تواند زمینه‌ساز بروز «ریسک مالی پنهان» و فشار‌های تورمی در سال‌های آتی شود.
در همین راستا، پیشنهاد اصلی پژوهشکده مجلس، ایجاد یک «نظام یکپارچه مدیریت بدهی عمومی» است؛ سامانه‌ای که همه دستگاه‌ها، شرکت‌های دولتی و نهاد‌های عمومی موظف باشند اطلاعات بدهی، اوراق مالی و تعهدات خود را در آن ثبت کنند. همچنین، دولت باید گزارش‌های منظم فصلی از وضعیت بدهی‌ها را به مجلس ارائه دهد تا نظارت پارلمانی تقویت شود.
مرکز پژوهش‌ها تأکید کرده که اجرای مؤثر احکام فصل سوم تنها در صورتی ممکن است که سازمان برنامه و بودجه از نقش «تنظیم‌گر شکلی» خارج و به «نهاد ناظر مالی دولت» تبدیل شود؛ نهادی که بتواند با همکاری وزارت اقتصاد و خزانه‌داری کل کشور، جریان مالی دولت را به‌صورت برخط و شفاف کنترل کند.
نظام فنی ناکارآمد و ضعف بهره‌وری پروژه‌ها
یکی از بخش‌های مهم گزارش به بررسی سند جدید «نظام فنی و اجرایی کشور» اختصاص دارد که در سال ۱۴۰۴ به تصویب رسیده است. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها با وجود پذیرش تدوین این سند، تأکید دارند که محتوای آن نسبت به نسخه‌های پیشین تفاوت معناداری ندارد و در عمل به بهبود فرآیند‌های اجرایی منجر نشده است.
در ارزیابی کیفی، سند یادشده «فاقد نوآوری مؤثر» و «بی‌توجه به ظرفیت‌های اصلاح فرآیندها» توصیف شده است. به گفته‌ی نویسندگان گزارش، تصویب سند بیشتر به‌منزله رفع تکلیف بوده تا گامی در جهت تحول واقعی در نظام اجرایی کشور. در نتیجه، پروژه‌های عمرانی همچنان با مشکلات مزمنی، چون برآورد‌های نادرست هزینه، تأخیر‌های طولانی و ضعف کیفیت مواجه‌اند.
مرکز پژوهش‌ها توصیه کرده است دولت برای اصلاح این وضعیت، شاخص‌های جدیدی، چون «قیمت تمام‌شده»، «کیفیت فنی» و «زمان‌بندی اجرایی» را در ارزیابی طرح‌های عمرانی لحاظ کند و نظام نظارت بر پروژه‌ها را از شکل کاغذی و مقطعی به پایش مستمر دیجیتالی تغییر دهد.
اصلاحات جزئی، بحران‌های ساختاری
در بخش پایانی گزارش، مرکز پژوهش‌های مجلس با استناد به سیاست‌های کلی برنامه هفتم ابلاغی مقام معظم رهبری، یادآور می‌شود که اصلاح ساختار بودجه یکی از پایه‌های اصلی پیشرفت کشور است. با این حال، نتایج سال نخست اجرای برنامه نشان می‌دهد که پیشرفت در این حوزه محدود و بیشتر در سطح مقررات باقی مانده است.
به‌رغم اقداماتی مانند تدوین آیین‌نامه مشارکت عمومی–خصوصی، طراحی نظام یکپارچه مالی دولت و حذف برخی احکام زائد، هنوز تغییر ماهوی در رفتار مالی دولت مشاهده نمی‌شود. نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی همچنان بالاست، نظام بودجه‌ریزی برنامه‌محور به اجرا درنیامده و طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی بدون راه‌حل مؤثر باقی مانده‌اند.
مرکز پژوهش‌ها هشدار می‌دهد که تداوم این وضعیت می‌تواند چرخه معیوب «کسری بودجه، استقراض، تورم و بازتولید ناترازی» را تشدید کند. برای خروج از این چرخه، لازم است اصلاحات نهادی و ساختاری در سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد و خزانه‌داری کل کشور به‌صورت هماهنگ و زیر نظر مجلس شکل گیرد.
گزارش همچنین بر لزوم بازتعریف رابطه دولت با بخش خصوصی تأکید دارد. طبق این تحلیل، بدون جلب مشارکت مؤثر بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی و انرژی، امکان افزایش بهره‌وری سرمایه و رشد پایدار اقتصادی وجود نخواهد داشت. جذب سرمایه، مستلزم اعتمادسازی و تضمین بازگشت سرمایه است؛ امری که هنوز در سیاست‌های اجرایی دولت جایگاهی روشن ندارد.
در پایان، مرکز پژوهش‌های مجلس نتیجه می‌گیرد که تحقق اهداف اصلاح ساختار بودجه نه از مسیر تغییرات جزئی، بلکه تنها از راه شفافیت مالی، پاسخ‌گویی نهادی و تدوین سازوکار‌های الزام‌آور برای دولت ممکن است. اصلاحات سطحی نمی‌تواند معضل دیرینه‌ی وابستگی بودجه به نفت، بدهی‌های پنهان و ناترازی مالی را درمان کند. راه اصلاح از بازسازی ساختار نهادی و ایجاد انضباط واقعی در سیاست‌گذاری مالی می‌گذرد؛ همان مسیری که برنامه هفتم پیشرفت، بر کاغذ وعده داده بود، اما در عمل هنوز آغاز نشده است.