کنوانسیون خزر روی میز مجلس | تهدید سهم ایران یا فرصت اقتصادی؟

گروه سیاسی: پس از هشت سال تعلیق، دولت ایران لایحه الحاق به کنوانسیون حقوقی دریای خزر را با قید فوریت به مجلس فرستاده است. سندی که همزمان می‌تواند حضور قدرت‌های خارجی در شمال ایران را محدود و چارچوب همکاری منطقه‌ای را تثبیت کند، اما پرسش دشوار درباره خط مبدأ، تحدید حدود بستر و زمان مناسب تصویب، همچنان بی‌پاسخ مانده است.

شاید به همین دلیل است که حساسیت افکار عمومی به سرعت نسبت به این کنوانسیون برانگیخته شده و این شائبه مطرح شده که براساس آن، سهم ایران در دریای خزر به شدت کاهش پیدا خواهد کرد.

فروپاشی شوروی و آغاز پرونده خزر

دریای خزر تا سال ۱۹۹۱ مسئله‌ای میان دو کشور بود: ایران و اتحاد جماهیر شوروی. دو سند اصلی، معاهده مودت ۱۹۲۱ و قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی ۱۹۴۰، آزادی کشتیرانی و یک منطقه ۱۰ مایلی (۱۰ کیلومتری) ماهیگیری را تنظیم می‌کردند، اما دو کشور درباره تقسیم بستر و زیربستر و منابع نفت و گاز آن، سهم درصدی تعیین نکرده بودند.

با فروپاشی شوروی، سه کشور جدید یعنی جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان به چهارچوب ژئوپلیتیکی خزر اضافه شدند و مسئله‌ای که پیش‌تر میان تهران و مسکو وجود داشت، به یک معادله پنج‌جانبه تبدیل شد. مذاکرات برای تدوین رژیم حقوقی جدید بیش از دو دهه طول کشید و سرانجام در مرداد ۱۳۹۷، سران پنج کشور در آکتائو کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را امضا کردند. این سند ۲۴ ماده دارد و بر خلاف تصور رایج، سهم درصدی هیچ یک از کشور‌ها را تعیین نمی‌کند.

سه کشور آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان در فاصله کوتاهی آن را تصویب کردند و روسیه نیز در سال ۱۳۹۸ به آن پیوست. بر اساس ماده ۲۲، کنوانسیون زمانی لازم‌الاجرا می‌شود که پنجمین سند تصویب نزد قزاقستان، به عنوان امین سند، به ثبت برسد؛ بنابراین ایران اکنون آخرین حلقه زنجیره تصویب است.

آکتائو دقیقاً چه چیزی را تعیین می‌کند؟

مهم‌ترین ویژگی کنوانسیون این است که خزر را صاحب یک رژیم حقوقی ویژه می‌کند که دقیقا تابع قواعد معمول دریا‌ها نیست. آب‌های خزر به آب‌های داخلی، آب‌های سرزمینی، منطقه ماهیگیری و پهنه مشترک دریایی تقسیم می‌شود.

هر کشور می‌تواند تا ۱۵ مایل (۲۴ کیلومتر) دریایی آب سرزمینی داشته باشد و پس از آن یک منطقه ۱۰ مایلی (۱۶ کیلومتری) ماهیگیری در اختیار خواهد داشت. در نتیجه، دامنه صلاحیت و بهره‌برداری انحصاری از منابع زنده برای کشور‌های ساحلی نسبت به رژیم ۱۰ مایلی گذشته افزایش می‌یابد. فراتر از این مناطق، پهنه مشترک دریایی برای استفاده کشور‌های ساحلی باقی می‌ماند.

کنوانسیون همچنین کشتیرانی در خزر را عملاً به پنج کشور ساحلی محدود می‌کند. ورود و خروج به خزر و دریانوردی در آن باید توسط شناور‌های تحت پرچم یکی از طرف‌ها انجام شود؛ موضوعی که از منظر ایران و روسیه، یک مانع حقوقی مهم در برابر تبدیل خزر به عرصه حضور قدرت‌های فرامنطقه‌ای است. به گفته عباس عراقچی وزیر خارجه ایران، این یکی از اصلی‌ترین دلایل اصرار روسیه بر تصویب سریع کنوانسیون است.

مهم‌ترین امتیاز ایران؟

شاید مهم‌ترین بند امنیتی سند برای تهران، ماده ۳ باشد. کنوانسیون تصریح می‌کند که نیرو‌های مسلح کشور‌های غیرساحلی نباید در خزر حضور داشته باشند. همچنین هیچ کشور ساحلی نباید قلمرو خود را در اختیار دولت دیگری برای تجاوز یا اقدامات نظامی علیه یک کشور ساحلی قرار دهد.

این بند در شرایط امروز معنای متفاوتی با سال ۱۳۹۷ پیدا کرده است. جنگ روسیه و اوکراین، افزایش همکاری‌های نظامی اسرائیل و آمریکا در منطقه و کشیده‌شدن بخشی از منازعه ایران و اسرائیل به خزر، این دریا را از یک حاشیه نسبتاً آرام به بخشی از محاسبات امنیتی منطقه تبدیل کرده است. در اسفند ۱۴۰۴ نیز مسکو درباره سرایت جنگ ایران به خزر هشدار داد و آن را تهدیدی بسیار منفی برای امنیت منطقه دانست. حمله اخیر اوکراین به یک کشتی ایرانی در خزر نیز اهمیت این بند‌ها را بیشتر کرده است. هرچند این حمله پهپادی بود و لزوما تصویب این کنوانسیون نمی‌تواند از تکرار آن جلوگیری کند.

اما مسئله اصلی ایران زیر آب است. جنجالی‌ترین بخش کنوانسیون برای ایران که افکار عمومی نیز به آن حساس است، نه ۲۴ کیلومتر آب سرزمینی بلکه بستر و زیربستر است. جایی که منابع نفت و گاز قرار دارند.

ماده ۸ صراحت دارد که تحدید بستر و زیربستر میان کشور‌های دارای سواحل مجاور یا مقابل، از طریق توافق میان همان کشور‌ها انجام خواهد شد؛ بنابراین کنوانسیون ۲۰۱۸ هیچ خط مرزی نهایی در جنوب خزر ترسیم نکرده و هیچ عددی مانند ۱۱، ۱۳، ۲۰ یا ۵۰ درصد برای ایران تعیین نکرده است.

اما همین‌جا اختلاف اصلی آغاز می‌شود. منتقدان می‌گویند تصویب کنوانسیون پیش از تعیین خط مبدأ ایران می‌تواند اهرم تهران در مذاکرات بعدی را کاهش دهد. از نگاه آنان، ایران باید ابتدا درباره مبنای اندازه‌گیری مناطق دریایی خود به توافق برسد و سپس سند را تصویب کند. موضوعی محمدجواد ظریف وزیر پیشین خارجه نیز بر آن تاکید کرده بود.

در مقابل، استدلال دولت چهاردهم این است که، چون کنوانسیون سهم ایران را تعیین نکرده، تصویب آن به خودی خود باعث انتقال یا واگذاری منابعی نمی‌شود که هنوز تحدید حدود نشده‌اند.

نکته اینجاست که آکتائو سهم ایران را کم نکرده، اما چارچوب حقوقی‌ای را ایجاد کرده که مذاکرات آینده درباره سهم ایران در داخل آن انجام خواهد شد و این چارچوب نباید برای ایران محدودکننده باشد.

حساس‌ترین بخش مذاکرات بری ایران

یکی از دستاورد‌های مذاکره‌کنندگان ایرانی، گنجاندن وضعیت ویژه ساحل ایران در متن کنوانسیون است. ماده یک می‌گوید اگر شکل ساحل یک کشور آن را در تعیین آب‌های داخلی در وضعیت نامساعد قرار دهد، این وضعیت باید هنگام تدوین روش تعیین خطوط مبدأ مورد توجه قرار گیرد.

اهمیت این بند برای ایران این است که ساحل جنوبی خزر در ایران نسبت به بسیاری از سواحل شمالی خزر وضعیت متفاوتی دارد و ممکن است در تعیین خط مبداء به ضرر ایران تمام شود. البته چنانچه اشاره شد، کنوانسیون تعیین روش خطوط مبدأ را به توافقی جداگانه میان پنج کشور موکول کرده است؛ بنابراین پرونده خط مبدأ ایران حتی در صورت تصویب کنوانسیون پرونده‌ای باز است.

چرا روسیه خواهان تصویب سریع کنوانسیون است؟

اما روسیه از تصویب این کنوانسیون و اجرایی‌شدنش چه اهدافی را دنبال می‌کند؟

روسیه از یک سو می‌خواهد اصل ممنوعیت حضور نظامی قدرت‌های غیرساحلی در خزر تثبیت شود. اصلی که در شرایط رقابت فزاینده با غرب، ارزش استراتژیک آن برای مسکو افزایش یافته است. از سوی دیگر، اجرایی شدن سند می‌تواند چارچوبی را که روسیه و سه کشور دیگر سال‌ها پیش برای تحدید بخش‌هایی از بستر خزر ایجاد کرده‌اند، در یک رژیم حقوقی جامع‌تر قرار دهد.

این به معنای آن نیست که مسکو الزاماً برای تصاحب سهم ایران منتظر تصویب کنوانسیون است. اما همزمان، کنوانسیون برای روسیه یک مزیت ژئوپلیتیکی دیگر دارد و آن تعیین قواعد خطوط لوله و کابل‌های زیرآبی است. طبق ماده ۱۴، کشور‌های ساحلی می‌توانند خطوط لوله و کابل احداث کنند و مسیر آن باید با کشوری که از بخش بستر آن عبور می‌کند، هماهنگ شود. این موضوع در رقابت انرژی میان روسیه، آذربایجان، ترکمنستان و اروپا برای مسکو اهمیت زیادی دارد.

فرصت‌ها و تهدیدها برای ایران

البته که ابعاد ژئوپلتیکی و امنیتی این کنوانسیون اهمیت بسیاری دارد، اما کنوانسیون فقط سندی امنیتی نیست. افزایش منطقه انحصاری ماهیگیری، آزادی کشتیرانی برای کشور‌های ساحلی، تسهیل دسترسی از خزر به آب‌های آزاد، همکاری در حمل‌ونقل، محیط‌زیست، تحقیقات علمی و مقابله با قاچاق و تروریسم، مجموعه‌ای از فرصت‌ها برای ایران ایجاد می‌کند.

در حوزه انرژی نیز تصویب کنوانسیون به معنای واگذاری منابع ایران نیست، اما ایران برای تبدیل ظرفیت بالقوه خزر به منافع اقتصادی واقعی باید به توافق‌های دوجانبه درباره تحدید حدود دست پیدا کند؛ بنابراین تصویب کنوانسیون در واقع آغاز مرحله سخت‌تر آن است.

آغاز ماراتن بررسی در مجلس

این روز‌ها دو روایت درباره کنوانسیون خزر شکل گرفته است. روایت نخست می‌گوید ایران در این سند ۵۰ درصد خزر را از دست داده است. در حالی که در معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ چنین سهم عددی‌ای تعیین نشده بود. روایت دوم نیز می‌گوید، چون کنوانسیون سهم ایران را تعیین نکرده، پس هیچ خطری وجود ندارد. اما واقعیت جایی بین روایت اول و دوم قرار دارد.

کنوانسیون برای ایران یک دستاورد مهم امنیتی دارد و حضور نظامی قدرت‌های غیرساحلی را ممنوع می‌کند. اما همزمان، ایران را وارد چارچوبی می‌کند که در آن تحدید حدود بستر، خط مبدأ و توافق‌های دوجانبه آینده اهمیت تعیین‌کننده خواهند داشت؛ بنابراین خطر اصلی نه واگذاری خزر، بلکه از دست رفتن قدرت چانه‌زنی در صورت تصویب بدون تضمین‌های کافی برای مرحله بعدی مذاکرات است.

با ارسال لایحه الحاق ایران به کنوانسیون، ماراتن بررسی آن در مجلس آغاز می‌شود. جایی که از همین حالا صف‌بندی‌های موافق و مخالف با آن در حال شکل‌گیری است. معمولا چنین لوایحی که ابعاد پیچیده و حساس دارند در کمیسیون‌ها و سپس صحن مجلس با تغییرات بسیاری مواجه می‌شوند؛ بنابراین با آغاز فرآیند بررسی کنوانسیون در مجلس، بحث‌های کارشناسی بیشتری درباره آن در می‌گیرد تا ظرفیت‌ها و تهدید‌های آن برای ایران بیشتر روشن شود.