از منابع موجود تا منابع مؤثر | حلقه مفقوده حکمرانی مالی دولت

امیر خسروی -تحلیلگر و پژوهشگر مالیه عمومی و حکمرانی مالی؛ 

در فاصله سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۲، حجم اسمی منابع و مصارف بودجه عمومی کشور حدود ۴.۳ برابر شد. اما در اقتصادی با تورم مزمن، آیا افزایش رقم بودجه را می‌توان به معنای افزایش متناسب ظرفیت واقعی دولت دانست؟ لزوماً نه. بخشی از این افزایش صرف جبران افزایش قیمت‌ها، هزینه نهاده‌ها و حفظ سطح موجود خدمات می‌شود. بنابراین، رشد اسمی منابع نه الزاماً رشد منابع واقعی است و نه افزایش ظرفیت دولت برای ایجاد نتیجه.

اما پرسش مهم‌تری وجود دارد:

از منابعی که در حساب‌ها و بودجه دولت ثبت می‌شوند، چه مقدار واقعاً قابل استفاده، قابل تصمیم‌گیری و قابل تبدیل به نتیجه است؟

شاید یکی از حلقه‌های مفقوده حکمرانی مالی همین‌جا باشد: فاصله میان «منبع موجود» و «منبع مؤثر».

۱) همه منابع ثبت‌شده، منابع مؤثر نیستند

یک ملک دولتی ممکن است در دفاتر ثبت شده باشد، اما سال‌ها بلااستفاده بماند. یک مطالبه ممکن است در حساب‌ها شناسایی شده باشد، اما وصول آن با دشواری مواجه باشد. اعتباری ممکن است تخصیص یافته و هزینه شده باشد، اما خروجی متناسبی ایجاد نکند.

پس میان سه مفهوم باید تفاوت گذاشت:

ارزش ثبت‌شده ← ارزش قابل استفاده ← ارزش حکمرانی

«ارزش ثبت‌شده» نشان می‌دهد یک دارایی، مطالبه یا اعتبار در نظام مالی شناسایی شده است؛ «ارزش قابل استفاده» به این می‌پردازد که چه میزان از آن، واقعاً قابلیت استفاده یا وصول دارد؛ و «ارزش حکمرانی» یک گام جلوتر است: آیا می‌توان درباره آن تصمیم گرفت، اقدام کرد و نتیجه اقدام را سنجید؟

از این منظر، قابلیت حکمرانی منابع را می‌توان توان یک منبع برای طی‌کردن مسیر شناسایی، ردیابی، راستی‌آزمایی، تصمیم‌گیری، اقدام و ایجاد نتیجه دانست.

این مفهوم در این یادداشت یک چارچوب تحلیلی پیشنهادی است، نه یک شاخص رسمی موجود.

۲) چرا رشد منابع به‌تنهایی کافی نیست؟

روند کلی گزارش‌های تفریغ بودجه در سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۳ نشان می‌دهد که مقیاس اسمی بودجه کشور به‌شدت افزایش یافته است؛ اما این افزایش را نمی‌توان بدون در نظر گرفتن تورم، معادل افزایش ظرفیت مالی دولت دانست. در شرایط تورمی، بخشی از افزایش منابع، صرف حفظ قدرت خرید قبلی و جلوگیری از کاهش سطح خدمات می‌شود؛ بنابراین سه موضوع باید از هم تفکیک شود:

منابع اسمی ← منابع واقعی ← ظرفیت ایجاد نتیجه

ممکن است رقم بودجه افزایش یابد، اما منابع واقعی تقریباً ثابت بماند؛ یا منابع واقعی افزایش یابد، اما به دلیل ضعف در وصول، تخصیص، اطلاعات یا فرایند‌های اجرایی، نتیجه متناسبی ایجاد نشود. پس مسئله این یادداشت، مقایسه ساده «بودجه بیشتر» با «حکمرانی بهتر» نیست؛ پرسش این است:

چه میزان از منابع واقعی دولت، قابلیت تبدیل‌شدن به نتیجه قابل سنجش را دارد؟

این همان نقطه‌ای است که مفهوم «منبع مؤثر» معنا پیدا می‌کند.

۳) مسئله فقط منابع نیست؛ زنجیره‌ای است که منابع را به نتیجه می‌رساند

مرور کلی گزارش‌های تفریغ بودجه سال‌های اخیر نشان می‌دهد در کنار رشد منابع، موضوعاتی مانند کیفیت اطلاعات مالی، تحقق و وصول منابع، استفاده از ظرفیت دارایی‌ها، انحراف از احکام بودجه و تکرار برخی اشکالات همچنان در نظام مالی مطرح بوده است. این مسائل در ظاهر متفاوت‌اند، اما می‌توانند یک ریشه مشترک داشته باشند: گسست میان اطلاعات مالی، تصمیم و اقدام.

در یک نظام مالی کارآمد، مسیر باید چنین باشد:

منبع ← داده معتبر ← تصمیم ← اقدام ← نتیجه

یعنی اطلاعات باید به شناخت بهتر منابع، شناخت بهتر به تصمیم، تصمیم به اقدام و اقدام به نتیجه منجر شود. اگر این زنجیره قطع شود، ممکن است سامانه، گزارش و حتی اطلاعات فراوان داشته باشیم؛ اما همچنان تصمیم‌پذیری مالی پایین باشد.

۴) حکمرانی داده؛ شرط لازم، نه کافی

بند «پ» ماده (۱۰۷) قانون برنامه هفتم، استقرار چرخه هوشمندسازی، اصلاح فرایند‌ها و نظام حکمرانی داده‌مبنا را دنبال می‌کند. اهمیت این حکم برای نظام مالی روشن است: بدون داده معتبر نمی‌توان منابع را به‌درستی شناسایی، ردیابی و ارزیابی کرد. اما وجود سامانه، تعامل‌پذیری و قابلیت حسابرسی یکسان نیستند.

مسیر بلوغ داده را می‌توان چنین دید:

سامانه ← داده معتبر ← تعامل‌پذیری ← قابلیت حسابرسی

سامانه ممکن است وجود داشته باشد، اما داده آن ناقص باشد؛ داده معتبر ممکن است وجود داشته باشد، اما میان دستگاه‌ها قابل تبادل نباشد؛ و حتی داده قابل تبادل نیز زمانی ارزش نظارتی پیدا می‌کند که بتوان آن را ردیابی و حسابرسی کرد.

اما حتی قابلیت حسابرسی نیز پایان مسیر نیست. داده باید بتواند به تصمیم و اقدام منجر شود:

داده معتبر ← تحلیل ← تصمیم ← اقدام

بنابراین هدف حکمرانی داده، صرفاً «داده بیشتر» نیست؛ داده‌ای است که بتواند تصمیم بهتر تولید کند.

۵) از کنترل هزینه به سنجش نتیجه

همین منطق باید در ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی نیز وارد شود. دو دستگاه ممکن است اعتبارات مشابهی دریافت کنند، اما یکی بتواند منابع خود را سریع‌تر وصول و مصرف کند، دارایی‌های مازاد را تعیین تکلیف کند، اطلاعات باکیفیت‌تری ارائه دهد و انحرافات را اصلاح کند؛ در حالی که دستگاه دیگر با انباشت مطالبات، دارایی‌های کم‌استفاده و تکرار اشکالات مواجه باشد.

بنابراین: داشتن اعتبار با توان مدیریت اعتبار یکی نیست؛ همان‌گونه که مصرف اعتبار با خلق ارزش عمومی یکی نیست.

اینجاست که مفهوم پیشنهادی «اعتبار عملکردی» اهمیت پیدا می‌کند؛ یعنی میزان اعتمادپذیری یک دستگاه در مدیریت منابع، تحقق تعهدات و اصلاح انحرافات. این مفهوم نباید در شرایط فعلی به‌عنوان یک سازوکار حقوقی موجود تلقی شود؛ بلکه می‌تواند به‌عنوان لایه‌ای مکمل برای ارزیابی عملکرد و تصمیم‌گیری مالی مورد مطالعه قرار گیرد. این ایده با جهت‌گیری برنامه هفتم درباره بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز قابل پیوند است؛ اما پیش از هرگونه استفاده الزام‌آور، نیازمند تعریف شاخص، آزمون تجربی و بررسی حقوقی است.

۶) حسابرسی؛ پایان کار، کشف انحراف نیست

همین تغییر نگاه باید در نظارت نیز اتفاق بیفتد. ارزش یک یافته حسابرسی فقط در کشف آن نیست. اگر انحراف شناسایی شود، اما مشخص نباشد چه تصمیمی برای اصلاح گرفته شده، چه کسی مسئول است، مهلت اصلاح چه زمانی است و نتیجه چگونه راستی‌آزمایی می‌شود، اطلاعات تولید شده، اما چرخه اصلاح کامل نشده است.

زنجیره مطلوب چنین است:

یافته ← تصمیم ← مسئول ← مهلت ← اقدام ← نتیجه ← اصلاح راستی‌آزمایی‌شده

این همان چیزی است که می‌توان آن را «ردپای تصمیم» نامید. از این منظر، یکی از معیار‌های مکمل اثربخشی نظارت می‌تواند نرخ تبدیل یافته‌های قابل اصلاح به اصلاح مؤثر و راستی‌آزمایی‌شده باشد؛ نه صرفاً تعداد یافته‌های گزارش‌شده.

۷) یک پیشنهاد عملی؛ اندازه‌گیری قابلیت حکمرانی منابع

برای تبدیل این ایده به عمل، لازم نیست از ابتدا یک نظام رتبه‌بندی ملی ایجاد شود. می‌توان در مرحله نخست، در چند دستگاه منتخب، یک شاخص آزمایشی طراحی کرد که چهار ویژگی را بسنجد:

 کیفیت و قابلیت اتکای داده‌های مالی؛

 قابلیت وصول یا استفاده از منابع؛

 قابلیت ردیابی منابع و تصمیم‌ها؛

 میزان اصلاح و راستی‌آزمایی انحرافات.

سپس بررسی شود که آیا این شاخص می‌تواند قدرت توضیح‌دهندگی ارزیابی عملکرد دستگاه را افزایش دهد یا خیر. در صورت تأیید تجربی، می‌توان از آن برای اولویت‌بندی نظارت، شناسایی گلوگاه‌های مالی، اصلاح فرایند‌ها و تصمیم‌گیری آگاهانه‌تر درباره منابع استفاده کرد. اتصال مستقیم چنین شاخصی به تخصیص بودجه یا ارزیابی مدیران، موضوعی جداگانه و نیازمند پشتوانه قانونی و طراحی دقیق است.

۸) پرسش اصلی باید تغییر کند

شاید مسئله اصلی حکمرانی مالی، صرفاً این نباشد که: «دولت چقدر منابع دارد؟»

بلکه باید پرسید: «چه میزان از منابع دولت واقعاً قابل حکمرانی است؟»

همچنین به جای اینکه فقط بپرسیم دستگاه چه میزان اعتبار دریافت و هزینه کرده است، باید بدانیم: «با منابع در اختیار خود چه نتیجه‌ای ایجاد کرده است؟»

و در حوزه نظارت نیز به جای شمارش صرف یافته‌ها باید پرسید: «چه میزان از انحرافات شناسایی‌شده واقعاً اصلاح شده است؟»

در چنین رویکردی، زنجیره حکمرانی مالی چنین خواهد بود:

منبع ← داده معتبر ← تصمیم ← اقدام ← نتیجه ← ارزیابی ← اصلاح ← تصمیم بهتر

این تغییر پرسش، می‌تواند نقطه عزیمت به یک رویکرد جدید باشد.

۹) سخن پایانی

حکمرانی مالی زمانی از «ثبت و کنترل» عبور می‌کند که بتواند منابع واقعی را به منابع مؤثر، منابع مؤثر را به نتیجه و نتیجه را به تصمیم بهتر برای آینده تبدیل کند. به عبارتی دیگر:

منبع ثبت‌شده، الزاماً منبع مؤثر نیست؛ همان‌گونه که عملکرد ثبت‌شده، الزاماً عملکرد معتبر نیست. ارزش واقعی حکمرانی در فاصله میان این دو آشکار می‌شود.